Décryptage en vue de participer à l’enquête publique

La Politique Agricole Commune (PAC) européenne a une influence considérable sur les réalités agricoles et alimentaires belges. Remaniée au fil du temps, la PAC est aujourd’hui une nouvelle fois sur la table des discussions. En effet, la nouvelle programmation (2023-2027) introduit un changement majeur : la réalisation de Plans Stratégiques (PS) par chaque Etat membre. Jusqu’au 8 15 juillet 2022, le Plan Stratégique wallon (PSw) fait l’objet d’une enquête publique. L’occasion pour les citoyen.nes de Wallonie d’influencer les façons de produire et de consommer notre alimentation !

Ce texte a pour objectif de vous donner, en tant que citoyen.ne, les clés de compréhension pour faciliter votre participation à cette consultation publique.

La PAC, c’est quoi ?

Créée à la sortie de la deuxième guerre mondiale dans une Europe qui peine à nourrir sa population, la Politique Agricole Commune (PAC) est une des plus anciennes politiques européennes. Inscrite dans le traité de Rome (1957) et lancée en 1962, la PAC (voir article 39 du traité¹) est mise en place afin d’accroitre la productivité de l’agriculture, d’assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, de stabiliser les marchés et d’assurer des prix raisonnables pour les consommateurs et consommatrices.

En pratique, la PAC rassemble l’ensemble des aides financières distribuées aux agriculteurs et agricultrices en Europe. Elle constitue un des postes les plus importants du budget européen (environ 40% du total²).

Historique et évolutions

Cette politique phare de l’Union Européenne a évolué au fil du temps et a été revue à plusieurs reprises.

Rapidement après sa mise en œuvre, la PAC est parvenue à atteindre son premier objectif, à savoir augmenter la production agricole en Europe. Entre 1960 et 1980, cette augmentation est telle qu’une crise de surproduction apparaît et que l’efficacité de la PAC s’étiole. La gestion de la surproduction est alors source de coûts importants pour les européens. Les aliments sont stockés massivement ; on parle alors des « montagnes de beurre » et des « lacs de lait » européens. En 1984, une politique de quotas est mise en place afin de réguler la production laitière³. Et, en 1987, c’est le secteur céréalier qui se voit imposer  un plafond de production. Par ailleurs, les exportations de produits agricoles vers des pays non-européens sont subsidiées, afin d’écouler les surplus.

Toutefois, ces mesures ne suffisent pas à mettre fin à la crise de surproduction. Toujours avec le souci de réduire l’écart croissant entre l’offre et la demande, la PAC est réformée en 1992. Le système de protection par les prix⁴ est remplacé par un système d’aides complémentaires (dites « aides compensatoires ») aux revenus des agriculteurs et agricultrices.

Au tournant des années 2000, l’objectif de développement rural est inséré dans la PAC. Celle-ci est alors composée de deux parties, appelées piliers⁵.

• Le 1er pilier est constitué d’aides directes au revenu. Il représente environ 75% du budget total de la PAC.
• Le 2ème pilier de la PAC est dédié au développement rural. Il inclut notamment les mesures agro-environnementales, des aides à la modernisation des exploitations agricoles et le soutien à des projets territoriaux. Ce pilier représente un peu moins de 25% du budget total de la PAC.

A partir de 2003, les aides ne sont plus données en fonction de la quantité produite, mais en fonction du nombre d’hectares détenus par les agriculteur.ices. Ces dernier.ères doivent remplir des conditions pour accéder aux aides, à savoir respecter de « bonnes conditions agricoles et environnementales », ainsi que la réglementation européenne en matière de santé publique, santé et bien-être animal.

L’objectif initial de la PAC a donc évolué avec le temps. Cette politique européenne qui avait pour but d’augmenter la production agricole intègre désormais des objectifs territoriaux et environnementaux (paysages harmonieux, campagnes vivantes, respect de l’environnement…). Il s’agit d’une politique qui façonne le paysage agro-alimentaire européen. Elle impacte bien des aspects de la vie des citoyen.nes : l’alimentation, la santé publique, l’environnement, les paysages, la place des paysan.nes dans la société, le dynamisme des zones rurales, le bien-être animal et le prix des denrées alimentaires⁶.

Une politique souvent critiquée

La PAC est souvent décriée, considérée comme un dispositif qui favorise les plus grosses exploitations (ayant le plus d’hectares ou d’animaux) et qui soutient des modes de production de type agro-industriel. Dans un contexte de mondialisation à outrance des marchés, la PAC a contribué à favoriser des systèmes où les rendements et bénéfices immédiats sont faits au détriment des fermes familiales et de la qualité des productions⁷. La PAC a principalement financé une agriculture intensive orientée vers l’export et a participé à la concentration des exploitations agricoles.

Par ailleurs, la PAC est jugée par de nombreuses associations environnementales comme largement insuffisante pour protéger la faune et la flore européenne, préserver la qualité des sols et des eaux, encourager l’agriculture biologique, … etc. La Cour des Comptes Européenne a qualifié le récent verdissement de la PAC de « complexité accrue du régime d’aide au revenu » ne présentant « encore aucun bénéfice pour l’environnement »⁸.

Pour les agriculteur.ices, les aides PAC sont également liées à une surcharge administrative qui plombe la gestion quotidienne des exploitations agricoles. Finalement, la PAC est une politique extrêmement complexe, technique et peu lisible pour les citoyen.nes.

La programmation 2023-2027 et les plans stratégiques nationaux

La prochaine PAC, qui sera active entre 2023 et 2027, est en cours d’élaboration.

Celle-ci a été votée en novembre 2021 par les eurodéputés suite à des négociations compliquées. En effet, certains éléments ont été la source de vifs débats. Parmi les thématiques centrales de discorde, on compte : la question des revenus des agriculteur.ices, la compatibilité de la nouvelle PAC avec le Pacte vert européen⁹, ainsi que la marge de manœuvre importante laissée aux Etats membres¹⁰.

En effet, la nouvelle programmation de la PAC intègre davantage le principe de subsidiarité (qui consiste à laisser la responsabilité et la mise en œuvre d’une action publique à l’entité compétente la plus proche de ceux qui sont directement concernés par l’action) via l’institution de Plans Stratégiques nationaux (PSn) permettant à chaque Etat membre de définir les grandes orientations pour son territoire. En Belgique, état fédéral, l’agriculture est une compétence détenue par les Régions. La Ceinture Aliment-Terre Liégeoise (CATL) étant active en Wallonie, nous nous intéresserons ici au Plan Stratégique wallon (PSw) développé par la Région wallonne.

Et maintenant ? Enquête publique jusqu’au 8 juillet 2022

Le PSw, qui représente un budget de 1,862 milliard d’euros, est une proposition du Ministre de l’Agriculture âprement négociée avec la Ministre de l’Environnement et le Ministre- Président pour une adoption par le gouvernement. Ses objectifs sont les suivants¹¹ :

• Soutenir l’agriculture familiale à taille humaine
• Garantir le revenu des agriculteurs
• Soutenir équitablement les différents types d’agriculture qui doivent garder leur complémentarité par rapport aux besoins du marché (Conventionnel, Bio, Qualité différenciée, Elevage, Cultures, Maraîchage, …)
• Veiller à sauvegarder et à promouvoir l’autonomie alimentaire
• Renforcer et relocaliser la plus-value des productions, notamment par la transformation de la production
• Favoriser la reprise des exploitations par la nouvelle génération
• Assurer une transition vers une agriculture plus durable
• Contribuer aux objectifs de la Région pour la nature, l’environnement et le climat et s’inscrire dans les orientations données par le Green Deal.

Actuellement, le PSw est soumis à une enquête publique (jusqu’au 8 juillet 2022) disponible sur le site internet de la Région wallonne¹². On y retrouve l’entièreté du plan (un document de 912 pages)¹³ ainsi que le résumé non technique du rapport d’incidences environnementales (RIE, de 23 pages)¹⁴ un peu plus digeste. Le RIE inclut aussi une appréciation des incidences environnementales du PSw par un cabinet de conseil privé.

Malgré l’effort de vulgarisation réalisé par la Région wallonne, le sujet reste complexe et il est difficile pour les personnes non-expertes de répondre à l’enquête publique. Pourtant, la PAC impacte tant d’aspects de nos vies que cette enquête est une opportunité à saisir pour mettre en avant un modèle agricole à taille humaine, rémunérant correctement les agriculteurs et agricultrices, et préservant l’environnement, que la CATL défend.

Comment répondre à l’enquête en tant que citoyen.ne ?

Eclairages avec Astrid Ayral, chargée de mission politique à la Fédération Unie des Groupements d’Eleveurs et Agriculteurs – FUGEA (syndicat agricole défendant les fermes à taille humaine et une agriculture durable) et Emmanuel Beguin, responsable politique agricole chez Natagora (association active pour la défense de l’environnement).

Ces deux structures, FUGEA et Natagora, ont été impliquées et consultées par l’administration dans l’élaboration du PSw¹⁵. A la CATL, nous les côtoyons régulièrement grâce à notre investissement au sein du mouvement Agroecology in Action¹⁶ qui rassemble diverses personnes et structures¹⁷ engagées en faveur de la transition vers des systèmes alimentaires agroécologiques et solidaires. Voici les deux questions que nous avons posées à la FUGEA (syndicat agricole) et Natagora (association environnementale) afin de nous aider à comprendre le PSw et à remplir l’enquête.

Que pense la FUGEA de ce PSw ?

Astrid Ayral : « La FUGEA a participé à l’ensemble des négociations. Bien que des améliorations soient évidemment possibles, notre syndicat est globalement satisfait de l’accord gouvernemental entre le MR, Ecolo et le PS. En effet, différents aspects du plan sont une réelle avancée par rapport à l’ancienne PAC et vont amener des changements concrets dans les fermes.

Astrid Ayral : « En plus de viser à maintenir un revenu dans nos fermes, les positions de la FUGEA se sont construites autour de deux grandes revendications : plus d’équité sociale dans la répartition des aides et une transition agroécologique accessible pour un maximum de fermes.

Pour la FUGEA, le plan répond en grande partie à ces priorités avec, notamment :

• Le maintien d’un budget fort pour les aides couplées à la production18 (21,3%) avec une révision de la modalité de distribution pour l’aide « vaches viandeuses » qui est plus juste, et qui permet de sortir de la course à l’agrandissement et pousse à la réduction du cheptel de certaines exploitations.
• Une aide couplée aux « protéines végétales » pour soutenir l’autonomie fourragère de nos fermes et réduire la dépendance aux importations de protéines végétales.
• Des éco-régimes¹⁹ à la fois ambitieux (avec des budgets attractifs) et faisables sur le terrain pour soutenir la transition agroécologique d’un maximum de fermes.
• Une augmentation de l’enveloppe du « paiement redistributif »²⁰ pour aider davantage les petites et moyennes fermes (demande de la FUGEA exclusivement)
• L’augmentation du paiement en faveur des jeunes agriculteurs, pour un meilleur soutien au renouvellement des générations
• La revalorisation du bio et une nouvelle aide au secteur du maraîchage bio diversifié sur petite surface (demande de la FUGEA exclusivement)
• Le renforcement de l’ensemble des règles (liées au respect de l’environnement, au bien- être animal et aux normes sanitaires) auxquelles il faut se plier pour obtenir des aides PAC (« conditionnalité »).
• Le maintien et revalorisation des mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC).

Toutefois, certains points nécessitent notre vigilance :

• La mise en place d’un plafonnement du montant des aides par ferme est une priorité mais l’Union Européenne ne permet de mettre en œuvre la dégressivité des aides qu’à partir de 60.000 € d’aides au revenu²¹ (ce qui est trop élevé pour la FUGEA). En pratique, ce plafonnement des aides ne touchera que très peu d’exploitations en Wallonie et n’aura malheureusement aucun impact concret sur le terrain.
• La non-application du programme « petit agriculteur » (montant forfaitaire pour soutenir les petites fermes) qui visait à enfin leur faire bénéficier des aides du la PAC²².
• L’augmentation du paiement redistributif aurait pu être plus forte.
• Le manque de soutien à l’agroforesterie (pratique permettant une meilleure utilisation des ressources, une plus grande diversité biologique et la création d’un microclimat favorable à l’augmentation des rendements23)
• Les aides devraient être réservées aux terres à vocation nourricière. Or actuellement, les terres dédiées à la production énergétique (agro-carburant, agriphotovoltaïsme, etc.) ou à des activités de loisir (détention de chevaux) sont également subsidiées à travers les aides de la PAC.

Par ailleurs, notre priorité, en tant que syndicat agricole, est aussi de garantir aux agriculteurs et agricultrices une vision claire pour la prochaine saison culturale. En effet, la Wallonie a pris énormément de retard et le calendrier est aujourd’hui presque intenable. Des choix doivent être posés dans les exploitations dès cet été pour 2023 et les agriculteur.rices ne savent toujours pas comment seront octroyées les aides (dont ils et elles dépendent pour avoir un revenu). Cette situation nous pousse à être pragmatique et à globalement continuer à soutenir le plan tel qu’il a été proposé à la Commission, tout en étant très vigilant à la mise en œuvre pratique de celui-ci (à travers l’écriture des arrêtés) afin de s’assurer que des mesures environnementales ambitieuses ne soient pas vidées de leur contenu dans la dernière ligne droite des négociations. »

Et Natagora, que pense-t-elle de ce PSw ?

Emmanuelle Beguin : « Natagora a construit sa position avec 4 associations environnementales (Nature et Progrès, Inter Environnement Wallonie, WWF, Greenpeace, qui ont formé avec elle la coalition Impaacte²⁴) et avec l’UNAB (le syndicat des agriculteur biologiques belges)²⁵. La priorité des défenseurs de l’environnement était d’ouvrir la PAC, qu’elle soit une politique de tous.tes les citoyen.nes (les agriculteurs et aussi les autres). Nous voulions que la PAC soit plus juste, avantage les fermes en cours de transition agroécologique ou qui ont déjà fait une transition, et s’inscrive clairement dans les objectifs de la Stratégie de la Ferme à la Fourchette (Farm to Fork ²⁶) de la Commission européenne. Le PSw contient quelques avancées notables :

• Une répartition plus juste des aides entre les agriculteur.ices.
• Un soutien au petit maraîchage bio et aux surfaces en protéagineux.
• Un processus de concertation technique auquel nous avons participé qui a permis de retenir 4 éco-régimes (les éco-régimes sont des aides au revenu rémunérant les services environnementaux rendus) légitimes (sur les 5 proposés), qui ont un potentiel sur le papier.

Le budget total pour l’environnement²⁷ ne régresse pas mais ne progresse pas non plus. En revanche, les éco-régimes ont été vidés de l’ambition initialement proposée par l’administration, avec pour résultat de conserver des orientations existantes de la PAC qui sont problématiques pour les défenseurs de l’environnement . Cela se traduit, entre autres, par quatre limitations majeures dans le PSw :

• Plus un élevage est intensif (densité du bétail) et plus il touche de primes PAC, car les aides couplées au bétail sont beaucoup plus fortes que l’éco-régime qui vise à diminuer la densité de bétail. Ce n’est pas favorable à l’autonomie fourragère, c’est contradictoire avec les objectifs climatiques, les objectifs de biodiversité, les objectifs nutritionnels de la population et le besoin d’augmenter les surfaces de cultures pour l’alimentation humaine
• L’éco-régime maillage écologique est trop faible pour financer autre chose que des éléments de paysage existants. De fait, le PSw propose un objectif en éléments de paysage (2,6% la SAU) inférieur à la situation actuelle que nous a présenté l’administration (2,8% de la SAU).
• Les financements pour les protéines végétales et animales sont trop marginaux par rapport aux enjeux de souveraineté alimentaire (forte dépendance aux importations en contexte de crise)
• Sans surprise au vu de ces éléments, le PSw n’affiche aucun objectif chiffré pour contribuer aux objectifs du Pacte vert (pesticide, engrais, antibiotiques etc.)

« Pour Impaacte et l’UNAB, il n’y aura pas d’autre chance pour atteindre les objectifs fixés pour 2030 en matière d’alimentation, de climat, de biodiversité entre autres. Il faut saisir l’opportunité de cette enquête publique pour faire connaître les grandes défaillances du plan que nous avons relevées. Nous mettons à disposition des supports de réponse et d’information à l’enquête ici : https://impaacte.be/participer-a-lenquete-pac/ »

Conclusion

L’enquête publique sur le PSw est une opportunité nouvelle pour les citoyen.nes de se faire entendre sur la mise en place de la PAC en Wallonie. C’est la première fois qu’une consultation de ce type est imposée par l’Europe. Elle s’insère dans la perspective d’accroitre la dimension démocratique du processus d’élaboration de la PAC.

En tant que structure de terrain directement en lien avec les acteurs et actrices de l’alimentation, la CATL regrette que trop peu d’efforts (par exemple en terme de vulgarisation et d’organisation de débats) aient été réalisés afin de réellement impliquer les citoyen.nes dans l’élaboration du plan wallon. Si cette enquête publique arrive en bout de course alors que le PSw semble ficelé, il nous paraît toutefois crucial de saisir cette opportunité pour se faire entendre sur ce sujet qui nous concerne toutes et tous : la manière dont notre alimentation sera produite en Wallonie durant les cinq prochaines années.

Le témoignage de la FUGEA nous a permis de comprendre pourquoi les agriculteur.ices sont globalement satisfaits du PSw proposé ainsi que les limites de ce plan. La FUGEA a également souligné l’urgence pour ses membres que le PSw soit adopté, car les cultures de 2023 dépendent de choix agricoles qui doivent être posés dès cet été 2022. Ceci explique une approche pragmatique de la FUGEA envers le PSw. Du côté de Natagora, si quelques avancées sont soulignées, le PSw est critiqué pour ne pas être à la hauteur des défis environnementaux actuels. Notons par ailleurs que la lettre d’observation de la Commission Européenne jugeait le PSw largement insuffisant pour répondre aux enjeux du climat et de la biodiversité²⁸.

Outre apporter des éclairages sur le PSw, cet article a pour objectif d’aider à remplir le formulaire d’enquête publique (disponible via le lien suivant : https://form.jotform.com/FederationWB/questionnaire-denqute-sur-le-rappor ) .

Pour rédiger vos réponses, n’hésitez pas à vous inspirer des outils développés par Impaacte et des réponses à l’enquête rédigées par Agroecology in Action, (fruit d’un consensus entre les agriculteur.ices et les défenseur.euses de l’environnement) mettant l’accent sur l’urgence de la transition agroécologique. Ce document est disponible via : https://www.agroecologyinaction.be/spip.php?article59&var_mode=calcul

Finalement, toutes les informations relatives à l’enquête sont accessibles via le lien suivant https://agriculture.wallonie.be/plan-strategique-pac-2023-2027.

Rédaction : Louise Balfroid 
Apports : Astrid Ayral, Emmanuelle Beguin  
Relecture : Christian Jonet, Virginie Bartholomé  

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1 Traité instituant la Communauté Economique Européenne, 25 mars 1957.
URL : https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/fr/in-the-past/the-parliament-and-the-treaties/treaty-of-rome

2 Esther Buitekant (27/01/2017), Qu’est-ce que la PAC ?, Géo.
URL : https://www.geo.fr/environnement/la-pac-qu- est-ce-que-c-est-166226

3 Les quotas laitiers ont été supprimés en 2015, en vue de favoriser l’exportation de lait européen.

4 « De 1962 à 1992, les subventions de base de la PAC étaient basées sur un prix minimum du produit. Cela signifie que si le prix de marché baissait en dessous d’un certain seuil, la PAC s’engageait à compenser cette différence. » Source : https://alimentale.fr/politique/politique_agricole_commune/historique-de-la-pac/

5 Alimentale (2021) Historique de la PAC.
URL : https://alimentale.fr/politique/politique_agricole_commune/historique-de-la-pac/

6 Pour une autre PAC (2021) La PAC ça m’impacte.
URL : https://pouruneautrepac.eu/comprendre-la-pac/la-pac-ca-mimpacte/

7 Nakide (28/04/16), La Politique Agricole Commune montre ses limites.
URL : https://nakide.fr/2016/04/28/politique-agricole-commune/

8 Cour des Comptes Européenne (12/12/17) Rapport spécial n° 21/2017: Le verdissement: complexité accrue du régime d’aide au revenu et encore aucun bénéfice pour l’environnement.
URL : https://www.eca.europa.eu/fr/Pages/DocItem.aspx?did=44179

9 Commission Européenne, Un pacte Vert pour l’Europe.
URL : https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019- 2024/european-green-deal_fr

10 Valentin Ledroit (28/06/21), Histoire de la Politique Agricole Commune, Toute l’Europe.
URL : https://www.touteleurope.eu/histoire/histoire-de-la-politique-agricole-commune/  

11 Portail de l’agriculture wallonne (modifié le 22/06/22), Plan Stratégique PAC 2022-2027.
URL : https://agriculture.wallonie.be/plan-strategique-pac-2023-2027

12 Portail de l’agriculture wallonne, Op Cit.

13 Portail de l’agriculture wallonne, Proposition de Plan Stratégique PAC wallon,
URL : https://agriculture.wallonie.be/documents/20182/21837/SFC2021_version+envoyee_17mars2022.pdf/022ffe73- ba3f-46e2-8907-7d8c6ce1a434

14 Portail de l’agriculture wallonne, Résumé non-technique,
URL : https://agriculture.wallonie.be/documents/20182/21837/R%C3%A9sum%C3%A9+non+technique+RIE+PS+PA C+RW_Fr.pdf/7043da58-14a2-404a-b46f-d5255d3d24dc

15 Liste complète : Bauernbund, Fédération des parcs naturels de Wallonie, Fédération de l’industrie alimentaire belge, Fédération des jeunes agriculteurs, Fédération unie de groupements d’éleveurs et d’agriculteurs, Fondation rurale de Wallonie, Fédération wallonne de l’agriculture, Greenpeace, Natagora, Natagriwal, WWF Belgique, Nature, terre et forêt – propriétaires ruraux de Wallonie, Société royale forestière de Belgique, Collège des producteurs, Union nationale des agrobiologistes belges, Union des villes et communes de Wallonie

16 Pour en savoir plus : https://agroecologyinaction.be/

17 Agroecology In Action rassemble des paysan.nes et des petit.es producteur.ices, des associations et des collectifs citoyens engagés pour l’alimentation durable, des groupes de mangeur.euses responsables et solidaires, des chercheur.euses, des coopératives, des ONG, des défenseur.euses de l’environnement, des PME de l’économie sociale et solidaire, des acteur.rices de la santé et de la lutte contre la précarité.

18 Paiement par tête de bétail (à la vache, ou au vêlage). Voir : https://agriculture.wallonie.be/soutien-couple- bovins. Attention, il faut bien distinguer les aides couplées (à la vache/vêlage) de l’éco-régime « soutien aux prairies permanentes » qui sera payé par surface de prairies permanentes sur l’exploitation en fonction de la charge en bétail sur celles-ci

19 Les « éco-régimes » sont des aides au revenu rémunérant les services environnementaux rendus par les agriculteur.rices. Ils ont été créés en 2018.

20 Le « paiement distributif » est une aide mise en place pour soutenir les fermes disposant de superficies plus restreintes qui bénéficient d’un revenu agricole plus faible par unité de travail.

21 Aides à l’hectare

22 Le programme petit agriculteur est un régime facultatif qui est permis par l’Europe mais qui n’a pas été mis en place en Wallonie. Cette aide ne serait pas spécifique aux agriculteurs bio. Il s’agirait d’une aide forfaitaire qui remplacerait l’ensemble des aides du pilier 1 pour des agriculteurs qui seraient considérés comme petits (définitions à clarifier dans le cas où la Wallonie mettrait ce régime en place.

23 Ministère de l’Agriculture (16 mai 2019), L’agroforesterie, comment ça marche ?
URL : https://agriculture.gouv.fr/lagroforesterie-comment-ca-marche

24 https://impaacte.be/

25 Position d’Impaacte et de l’UNAB.
URL : https://impaacte.be/position-ouverte-de-lunab-et-dimpaacte-sur-le- plan-strategique-pac-wallon-2023-2027/

26 Commission Européenne, Farm to Fork Strategy.
URL: https://ec.europa.eu/food/horizontal-topics/farm-fork- strategy_en

27 Les différents postes constituant le budget pour l’environnement sont les suivants : éco-régimes, mesure agroenvironnementales et climatiques (MAEC), paiement à l’agriculture biologique, indemnités compensatoires Natura 2000 28 Natagora, Le plan wallon pour la future politique agricole est insuffisant selon la Commission européenne.
URL : https://www.natagora.be/news/le-plan-wallon-pour-la-future-politique-agricole-est-insuffisant-selon-la-